Euroopan demokratiatuen vuosikatsaus: Miltä eurooppalainen demokratiatuki näytti vuonna 2023?

Uuden Euroopan komission aloittaessa työnsä ja useamman komissaarin astuessa uusiin, demokratiaa koskeviin mandaatteihinsa, on hyvä tarkastella, miten EU on onnistunut demokratian tukemisessa aiemmin. Euroopan demokratiatuen vuosikatsaus on European Democracy Hubin julkaisema tilinpäätös menneen vuoden demokratiatukipolitiikasta. Se tarkastelee EU:n, sen jäsenmaiden sekä muiden Euroopan valtioiden demokratiatukea kansallisesti ja kansainvälisesti. Raportin mukaan vuonna 2023 edellisvuosien demokratianoste kääntyi laskuun.

Demokraattiset arvot näkyivät kärkinä eurooppalaisissa aloitteissa ja uusissa strategioissa, mutta kunnianhimo demokratiatukipolitiikassa laski. Vuoden 2023 vuosikatsaus kertoo konfliktien sekä eri hallintomallien välisten, yhä monimutkaisempien dynamiikkojen johtaneen demokratiatuen heikkenemiseen. EU ja sen jäsenmaat toimivat demokratian kannalta yhä haastavammassa ympäristössä, jota konfliktien rinnalla väritti globaalisti autoritaarinen kehitys ja demokratioiden ja autokratioiden välisen kahtiajaon syventyminen.

Konfliktit siirsivät EU:n ulkopolitiikan prioriteetteja kohti turvallisuuspolitiikkaa ja humanitaarista apua. Venäjän hyökkäys Ukrainaan helmikuussa 2022 synnytti Euroopan alueella laajan tahtotilan demokratian puolustamiseksi, mutta vuonna 2023 tämä päättäväisyys alkoi näyttää hyytymisen merkkejä, kun pitkittynyt sota vaati EU:ta hakemaan liittolaisia myös autoritaarisista valtioista. Konfliktit Sahelin alueella, Nagorno-Karabakhissa ja Gazassa paljastivat EU:n demokratiatuen heikkouksia ja söivät pohjaa EU:n kyvyltä toimia vahvana demokratian puolestapuhujana kansainvälisesti.

Lisääntyneet konfliktit ja kansainvälisen politiikan haasteet johtivat EU:n demokratiatukipolitiikan painopisteen siirtymiseen EU:n lähialueille, missä jäsenyysprosessit toivat merkittävimpiä edistysaskelia. Myös EU:n sisäpolitiikassa nähtiin onnistumisia, vaikka sisäisissä prosesseissaankin EU on siirtynyt monilta osin demokratian kehittämisestä demokratian puolustamiseen.

EU sitoutui demokratiatukeen erityisesti jäsenyys- ja tasa-arvopolitiikassa

Kokonaisuudessaan vuonna 2023 EU otti käyttöön vähemmän uusia demokratiaan liittyviä strategioita kuin kahtena edellisenä vuonna. Tähän vaikutti osittain se, että parlamentin ja komission kaudet lähenivät loppuaan ennen kesän 2024 europarlamenttivaaleja. Toisaalta EU:n tulevaisuuden suuntaviivatkaan eivät näytä priorisoivan demokratiaa, sillä demokratiaa ei mainittu Eurooppa-neuvoston puheenjohtaja Charles Michelin esitellessä vuosien 2024–2029 EU:n strategisen ohjelman pääteemoja.

Strategisella tasolla demokratiatuki nousi yhä näkyvämmäksi osaksi tasa-arvopolitiikkaa. EU:n ulkosuhteissa ihmisoikeuksia ja demokratiaa koskevan toimintaohjelman puoliväliarviointi lupasi lisäpanostuksia demokratiatukeen ja sitoutui edistämään naisten osallisuutta ja tasa-arvoa 85 prosentissa kaikista uusista ulkoasiainhallinnon aloitteista vuoteen 2025 mennessä. Lisäksi EU:n sukupuolten tasa-arvoa koskevan toimintaohjelman puoliväliraportti nosti sukupuolten tasa-arvon kansainvälisen demokratiatuen keskeiseksi tavoitteeksi.

Vaikka demokratia ja tasa-arvo tukevat toisiaan, demokratiatuen ja tasa-arvon edistämiseen suunnatun tuen yhdistävä politiikka voi olla ongelmallista demokratiatuen resurssien ja priorisoinnin näkökulmasta. Tasa-arvobudjetit syövät usein varoja suoralta demokratiatuelta, ja tasa-arvorahoituksen kohteet syöttävät usein vain epäsuorasti demokratian edistämiseen. Demokratiatuen käsittäminen yksinomaan tasa-arvon näkökulmasta voi kaventaa demokratiatuen toimintamahdollisuuksia.

Tasa-arvopolitiikan lisäksi demokratia näkyi painopisteenä tai yhteistyön osa-alueena EU:n sitomissa kumppanuuksissa, kuten kumppanuussopimuksessa Afrikan, Karibian ja Tyynenmeren valtioiden järjestön jäsenten kanssa, Afrikan suurten järvien aluetta koskevassa strategiassa ja toimintaohjelmassa Latinalaisen Amerikan ja Karibian alueen kumppanuuden vahvistamiseksi.

Yksi menestyneimmistä EU:n demokratiatuen muodoista on unionin jäsenyysprosessit, ja niitä voidaan pitää myös yhtenä vuoden 2023 demokratiatukipolitiikan onnistumisista. Jäsenyysneuvottelut etenivät Ukrainan, Moldovan ja Georgian kanssa. Vaikka maat eivät yltäneet EU:n asettamiin demokratia- ja oikeusvaltiotavoitteisiin, neuvottelujen avaamista motivoi pyrkimys vastata Venäjän vaikutusvallan mahdollisuuksiin alueella. Neuvottelujen avaaminen loi edellytyksiä demokratian edistämiseen teknisellä tasolla, missä konkreettiset edistysaskeleet demokratian tukemiseksi ovat mahdollisia. Georgiassa toiveet demokratian edistymisestä kuitenkin taantuivat toukokuussa 2024, kun maa hyväksyi kansalaisyhteiskunnan ja median vapaata toimintaa rajoittavan lain ulkomaisista agenteista.

EU:n sisäpolitiikan painopiste siirtyy demokratian puolustamiseen

Sisäpolitiikassa strateginen painopiste on siirtynyt demokratian puolustamiseen, ja kehittämishakkeita on nähty vähemmän. Kehityshankkeina komissio pilotoi paikallispäättäjien osallisuutta ja perusti lasten foorumin tukemaan osallisuuden vahvistamista EU:n päätöksenteossa. Näkyvämmin EU panosti demokratian puolustamiseen. Joulukuussa 2023 hyväksyttiin demokratian puolustuspaketti, joka pyrki turvaamaan vuoden 2024 europarlamenttivaaleja ja torjumaan ulkomaisen häirinnän uhkaa.  Vuoden alussa EU:n ulkosuhdehallinto julkaisi ensimmäisen ulkomaista tiedon manipulointia ja häirinnän uhkia koskevan raportin.

Yksi vuoden merkittävimpiä uudistuksia oli EU:n digipalveluasetus, jossa säädetään digipalveluiden tarjoajille (ml. Meta, Google, TikTok ja X) velvollisuuksia avoimuuden ja turvallisuuden parantamiseksi. Lisäksi EU edisti median moninaisuutta ja toimittajia suojaavaa medianvapaussäädöstä, joka kieltää esimerkiksi vakoiluohjelmien käytön toimittajia vastaan.

Myös tekoälyn sääntelyssä otettiin edistysaskelia, kun EU:n neuvosto ja parlamentti löysivät yksimielisyyden tekoälyn eettistä käyttöä ja riskien hallintaa koskevasta sääntelystä. Säädös pyrkii varmistamaan, että tekoälyn käyttö Euroopassa tapahtuu kansalaisten oikeuksia kunnioittaen ja EU:n arvojen mukaisesti.

Puolustuskannalle siirtyminen EU:n sisäisesti kertoo ennen kaikkea siitä, ettei demokratia ole turvassa edes EU-alueella ja että globaali demokratian rapautuminen koskee myös vakiintuneita eurooppalaisia demokratioita. Euroopan demokratiatuen vuosikatsaus painottaakin, että uudistuksista huolimatta demokratian rapautumista tapahtuu ja vuosien 2022 ja 2023 välillä esimerkiksi oikeusvaltiomittaukset osoittivat oikeusvaltion tilan heikenneen 14 jäsenmaassa.

Rahoitus seuraa strategista linjaa

Vaikka tiedot vuoden 2023 demokratiatuen rahoituksesta ovat vajanaiset, on selvää, että ulkopolitiikan rahoitus keskittyi pääsääntöisesti muihin teemoihin. Merkittävimpiä demokratiatukitoimia oli komission naapuruus-, kehitys- ja kansainvälisen yhteistyön välineen (NDICI) ihmisoikeudet- ja demokratiaohjelma, jonka kautta maakohtaisia hankkeita rahoitettiin globaalisti 143 miljoonalla eurolla.

Demokratiatukielementtejä sisälsi myös helmikuussa 2023 aloitettu komission hyvän hallintotavan kumppanuusohjelman kolmas vaihe, jonka tavoitteena on vahvistaa oikeusvaltiota ja naisten oikeuksia itäisen kumppanuuden maissa. Samoin liittymistä valmistelevalla tukivälineellä tuettiin Turkissa ja Länsi-Balkanilla toteutettuja demokratia-, ihmisoikeus-, oikeusvaltio- ja tasa-arvohankkeita sekä kansalaisyhteiskuntaa ja paikallishallintoa tukevia hankkeita.

Lisäksi komissio pyysi EU:n monivuotisen rahoituskehyksen päivitystä, kun merkittävä osa varoista oli allokoitu Ukrainalle. Tämä päivitys lisäsi rahoitusta ulkosuhteissa 10,5 miljardilla eurolla. Summasta kuitenkin suurin osa on allokoitu puolustuksen, rajaturvallisuuden ja maahanmuuton menojen kattamiseen. Näin ollen EU:n ulkopolitiikan rahavirrat suuntautuvat yhä vahvemmin EU:n lähialueille, missä demokratiaprioriteetteja ajetaan mahdollisissa tulevissa jäsenmaissa, kun taas yhteistyö muiden lähialueen maiden kanssa keskittyy kovaan turvallisuuteen ja maahanmuuton hillitsemiseen.

Afrikassa demokraattista hallintoa, ihmisoikeuksia, oikeusvaltiota ja tasa-arvoa tukevia hankkeita aloitettiin tai jatkettiin vuoden 2023 aikana Ugandassa, Liberiassa, Beninissä, Nigeriassa, Keniassa, Etiopiassa ja Etelä-Sudanissa. Vuoden merkittävimpänä EU:n ulkopolitiikan hankkeena voidaan kuitenkin pitää 12 miljardin euron investointeja Global Gateway -aloitteen kautta. Monet Global Gateway-aloitteen investoinneista kohdistuivat epädemokraattisiin maihin, ja merkittäviä aloitteen alaisia sopimuksia sidottiin pääasiassa autokratioiden kanssa.

Puolustuspolitiikassa Euroopan rauhanrahaston rahoitusta puolestaan nostettiin 12 miljardiin euroon. EU:n mukaan rahastosta rahoitetaan puolustustukea uudistuksia edistäneille ja hauraille demokratioille. Käytännössä puolustustuki ei kuitenkaan sisällä demokratiatuen elementtejä eikä itsessään edistä demokratiaa.

EU:n sisäiseen demokratiatukeen tehtiin merkittävämpiä panostuksia. EU:n sisäisen demokratian vahvistamisen tärkein väline on EU:n kansalaisten osallisuuteen, tasa-arvoon, oikeuksiin ja arvoihin keskittyvä CERV-ohjelma. CERV-ohjelman budjetti vuonna 2023 oli 1,55 miljardia euroa.

Demokratiahankkeita rahoitettiin myös oikeusalan ohjelmalla (41 miljoonaa) ja Horizon Europe -puiteohjelmalla (75 miljoonaa). Lisäksi mediaa koskevat teemat saivat vuoden 2023 aikana merkittäviä summia EU-rahoitusta. Erityisesti median moninaisuus, median vapaus ja mis- ja disinformaation torjunta sekä EU-alueelle muuttaneet venäläis-, valkovenäläis- ja ukrainalaismediat ja itsenäiset journalistit saivat rahoitusta eri EU-lähteistä.

Pakotteet ja demokraattinen ehdollisuus

EU tiukensi joitakin pakotepolitiikkansa osa-alueita vuoden 2023 aikana. Siitä huolimatta EU käyttää niin pakotteita kuin laajemmin demokratiaa koskevaa ehdollisuutta niukasti ja valikoiden.

Vuoden 2023 aikana neuvosto ja parlamentti hyväksyivät sanktioiden kierron kriminalisoivan lainsäädännön. EU jatkoi globaalia ihmisoikeuspakotejärjestelmää vuoden 2026 loppuun saakka ja nimesi pakotelistalle 67 henkilöä ja 20 toimijaa. Lisäksi komissio ja korkea edustaja Josep Borrell tekivät aloitteen ihmisoikeuspakotejärjestelmän laajentamiseksi koskemaan myös korruptiota.

Vuoden 2023 selkeä prioriteetti oli kuitenkin sen varmistaminen, ettei humanitaarinen apu kärsi autoritaarisiin maihin kohdistetuista pakotteista. Tämä jatkoi trendiä, jossa kehitysyhteistyön määrärahoista yhä suurempi osa kohdistuu humanitaariseen apuun ja niin ollen usein epädemokraattisiin maihin. Toisaalta useita maakohtaisia pakotejärjestelmiä laajennettiin vastaamaan paremmin uusiin demokratian vastaisiin kehityskulkuihin ja ihmisoikeusloukkauksiin.

Aiempien vuosien tapaan EU ei kuitenkaan käyttänyt poliittista ehdollisuutta tai pakotteita kaikista haasteellisimmissa ulkosuhteissaan. Pohjois-Afrikassa ja Lähi-idässä EU jatkoi yhteistyötä kumppaniensa kanssa konflikteista ja demokratian heikkenemisestä huolimatta. EU rahoitti Libanonissa, Egyptissä, Marokossa ja Tunisiassa hankkeita, joilla pyrittiin takaamaan vastaanottajamaiden vakautta tai lisäämään rajaturvallisuutta ja maahanmuuttovirtojen hallintaa.

Myös EU:n kyky vastata autoritaariseen kehitykseen oli vaihtelevaa. EU onnistui jäädyttämään niin taloudellisen kuin turvallisuusavustuksen reaktiona Nigerin vallankaappaukseen. Merkittäviä epäonnistumisia nähtiin EU:n kyvyttömyydessä toimia suhteessa epädemokraattiseen kehitykseen Gabonissa, Keski-Afrikan tasavallassa ja Tšadissa.

Myös sisäpolitiikassa EU:n kyky vastata autoritaariseen kehitykseen oli vaihtelevaa. Vuonna 2022 EU pidätti Unkarille ja Puolalle suunnattuja varoja. Vuonna 2023 Puolan rahoituksesta 5 miljardia euroa myönnettiin vaalien jälkeen, kun uusi hallitus sitoutui palauttamaan demokraattiset oikeudet.

Kiistanalaisempi oli EU:n päätös myöntää 10,2 miljardia euroa Unkariin. Virallisesti päätös oli seurausta Unkarin toimista oikeuslaitoksen riippumattomuuden edistämiseksi, mutta monet asiantuntijat pitivät päätöstä vaihtokauppana sille, ettei Unkari estänyt Ukrainan EU-jäsenyysneuvottelujen aloittamista. Myöhemmin Unkari yritti painostaa EU:ta vapauttamaan loput noin 20 miljardia jäädytetyistä varoista estämällä Ukrainan apupaketin hyväksynnän, mutta EU piti kantansa, jonka mukaan varat vapautetaan vasta kun Unkari täyttää pakolaisten ja seksuaali- ja sukupuolivähemmistöjen oikeuksiin, korruptioon ja akateemiseen vapauteen liittyvät vaatimukset.

Demokratia osana EU:n turvallisuus- ja puolustuspolitiikkaa

Kehitystä kohti ihmisoikeuksia ja kansainvälisen humanitaarisen lain noudattamista tapahtui EU:n yhteisen turvallisuus- ja puolustuspolitiikan (YTPP) operaatioissa. Vuoden 2023 YTPP-siviilialan sopimus lupasi sukupuolten tasa-arvon ja ihmisoikeuksien valtavirtaistamista, painotusta lasten ja nuorten oikeuksiin sekä uuden ihmisoikeusvaikutusten arvioinnin. Samoin EU:n ulkosuhdehallinto julkaisi ensimmäisen vuosittaisen raporttinsa ihmisoikeuksista ja ihmisoikeuksien valtavirtaistamisen toimeenpanosta turvallisuusmissioissa. Panostukset ihmisoikeuksiin saattavat lisätä EU:n uskottavuutta demokratiatoimijana, mutta eivät suoranaisesti edistä demokratiaa.

EU-missioiden läsnäolosta huolimatta EU ja sen jäsenvaltiot eivät kyenneet suojaamaan demokratiaa ja ihmisoikeuksia konfliktien kiihtyessä Gazassa ja Nagorno-Karabakhissa. Samoin EU:n demokratiatukihankkeet Armeniassa ja Azerbaidžanissa kärsivät huomattavasti Nagorno-Karabakhin konfliktin kärjistyessä uudelleen.

Myös EU:n demokratiatuki Sahelin alueella supistui entisestään. Borrell totesi EU:n epäonnistuneen Sahelin alueen demokratian tukemisessa ja että laajempi EU:n strategian uudelleenarviointi olisi paikallaan. Pyrkimyksessään laajentaa toimintaansa Sahelin alueen ulkopuolelle EU aloitti terrorisminvastaiseen toimintaan ja siviili- ja sotilasyhteistyöhön tähtääviä turvallisuus- ja puolustusaloitteita neljässä Länsi-Afrikan maassa.

Siitä huolimatta, että EU pyrki lisäämään tasa-arvo- ja ihmisoikeuselementtejä YTPP-missioihin, aseelliset vallankaappaukset heikensivät EU:n asemaa Sahelin alueella. EU:n turvallisuusoperaatiot eivät onnistuneet suojaamaan aluetta autoritaariselta kehitykseltä tai aseellisilta vallankaappauksilta, jotka ovat johtaneet EU:n matalampaan profiiliin ja laskeneeseen kunnianhimoon. EU:n väitteet sen missioiden onnistumisessa demokratian suojaamiseksi eivät ole aina täysin uskottavia, ja ne YTPP-missiot, jotka ovat jatkuneet tai alkaneet vuoden 2023 aikana perustuvat perinteisiin turvallisuuskeskeisiin mandaatteihin, joissa demokratiaelementit ovat vähäisiä.

Lopuksi

Vuonna 2023 EU:n demokratiatuki maltillistui niin unionin sisäisesti kuin ulkosuhteissakin. EU ja jäsenmaat olivat aiempiin vuosiin verrattuna vähemmän aktiivisia edistäessään uusia demokratia-aloitteita, rahoitusta ja muita toimia. Kokonaisuudessaan demokratian asema EU:n agendalla laski siitä huolimatta, että demokratian tilan heikentyminen globaalisti jatkuu.

Venäjän hyökkäys Ukrainaan vuonna 2022 toi demokratiatuen EU-politiikan keskiöön ja siitä huolimatta, että sodan innoittamista sitoumuksista kaikkia ei täysin toimeenpantu, ne selkeyttivät EU:n strategista kehystä ja demokratiatuen suuntaa. Vuonna 2023 suunta ei enää ollut yhtä selkeä ja turvallisuuspoliittiset intressit ajoivat agendan kärkeen.

Vuoden 2024 demokratiatuen vuosikatsaukseen tulee vaikuttamaan niin EU-vaalien tulos kuin komission kokoonpanokin. Lisäksi teknologiakehitys, jäsenyysneuvottelujen demokratiatukielementit ja selkeämmät strategiset ja rahoitusta koskevat linjaukset tulevat määrittämään demokratiatukipolitiikan onnistumista tulevina vuosina. Vaikka demokratia näkyykin usean komissaarin mandaatissa, on samoissa mandaateissa muitakin merkittäviä teemoja kuten turvallisuus, teknologia ja maahanmuutto. Onkin mahdollista, että demokratia jää komission työssä muiden teemojen varjoon ja EU jatkaa vähemmän kunnianhimoisella linjalla demokratian tukemisessa myös tulevaisuudessa.

“Uuden Euroopan komission on varmistettava, että EU:n keskeisiin arvoihin – demokratiaan, ihmisoikeuksiin ja oikeusvaltioon – ei viitata vain puheissa, vaan ne ovat myös osa käytännön toimintaa ja strategisia linjauksia sekä rahoitusta. On ratkaisevan tärkeää, että EU ylläpitää johdonmukaisesti rooliaan globaalin demokratian puolustajana myös seuraavan viiden vuoden aikana”, toteaa Demo Finlandin toiminnanjohtaja ja eurooppalaisten demokratiatoimijoiden kattojärjestö European Partnership for Democracyn (EPD) puheenjohtaja Anu Juvonen.

—

Tämän artikkelin tuottamista on tuettu valtioneuvoston kanslian myöntämistä valtionavuista kansalaisjärjestöjen Eurooppa-tiedottamiseen.