International IDEA –demokratiatukijärjestön toukokuussa ilmestynyt julkaisu Development First, Democracy Later? ottaa kantaa keskusteluun demokratian asemasta kehitysyhteistyöagendalla. Julkaisun kirjoittajan, Anna Lekvallin mukaan kehitysyhteistyössä on liian usein ajateltu demokratian seuraavan perästä, kunhan apua vastaanottavat maat pääsevät kiinni talouskasvusta. Tämän ajattelun mukaan ensin tulisi saavuttaa tuloksia köyhyyden poistamisessa, koulutuksen edistämisessä ja terveydenhuollon kehittämisessä, ja sitten vasta huolehtia ihmisten vaikutusmahdollisuuksista poliittiseen päätöksentekoon.
Ei tehokasta kehitystä ilman demokratiaa
Julkaisu esittää vakuuttavia argumentteja demokratianäkökulman vahvistamisen puolesta. Sen mukaan aidosti kestävää kehitystä ei saada aikaan, ennen kuin demokraattinen omistajuus asetetaan etusijalle. Ensinnäkin on otettava huomioon, että useat tutkimukset arabi- ja afrobarometreistä eri puolilla maailmaa asuvien ihmisten post-2015 –näkemyksiä kartoittavaan verkkokyselyyn osoittavat, että ihmiset kaikkialla haluavat demokratiaa. Monet näin vastanneista ovat kyselyjen mukaan kuitenkin tyytymättömiä siihen, mikä demokratian taso on heidän kotimaassaan. Toiseksi Lekvall kirjoittaa demokraattisen hallinnon tuottavan tuloksia. Väite perustuu tutkimustietoon demokraattisten ja autoritaaristen valtioiden eroista. Demokratioissa kansalaisten elämänlaatu on parempaa, ja valtioilla on parempi kestävyys taloudellista taantumaa, konflikteja ja katastrofeja vastaan.
Demokratian merkityksestä kehitykselle kertoo myös vuosikymmeniä jatkuneen kehitysavun monelta osin heikot tulokset. Esimerkiksi monien Afrikan maiden merkittävät talouskasvulukemat eivät ole näkyneet maiden sisäisen epätasa-arvon tai köyhyyden vähenemisenä. Kasvun hedelmät jäävät siis pienten piirien osaksi, eikä kehitysapu ole tuonut kestävää parannusta kansalaisten elintasoon. Syy tähän löytyy epädemokraattisista hallinnoista ja kansalaisten aitojen osallistumismahdollisuuksien puutteesta. Politiikka määrittelee, miten kasvua luodaan, vaurautta jaetaan ja julkisia palveluja kehitetään.
Kehitysyhteistyö vailla demokratianäkökulmaa ei vain heikennä tuloksellisuutta vaan on jopa haitallista sekä tulosten että vastaanottajamaan demokratian kannalta. Pahimmillaan apu autoritaarisen tai hybridihallinnon maille vahvistaa valtaapitävän hallinnon asemaa, koska hallinto voi käyttää valtion varoja ja instituutioita oman valtansa lujittamiseen vastuullisuuden ja riippumattomien valvontamekanismien puuttuessa. Lekvall huomauttaa myös, että toisinaan hallinnoille ei ole juuri jäänyt muuta tehtävää kuin oman valtansa jatkuvuuden varmistaminen kansainvälisten avunantajien kuten Maailmanpankin tai IMF:n sanellessa, minkälaista politiikkaa avunsaajan tulee toteuttaa. Apuvirrat myös helposti kääntävät demokratiaan kuuluvan vastuullisuuden päälaelleen, kun avunsaajahallinnot ovat vastuullisia ennen kaikkea avunantajille omien kansalaistensa sijaan. Toisaalta myöskään avunsaajamaan puolueet eivät ole saaneet tilaisuutta kehittää omia ohjelmiaan ja muotoilla politiikkaansa demokraattisen tilan ja vaikutusmahdollisuuksien puuttuessa.
Demokratiaa vai hyvää hallintoa?
Demokratiasta ja muista siihen liittyvistä periaatteista kuten omistajuus tai hyvä hallinto on toki kehitysyhteistyömaailmassakin puhuttu jo vähintään parin vuosikymmenen ajan. Lekvall kuvaa omistajuusperiaatteen ja sen myötä kannatusta saaneen budjettituen tuloa kehitysagendalle Pariisin julistuksen (2005) yhteydessä. Budjettituki taas on herättänyt kritiikkiä juuri korruptoituneiden tai omaa etuaan ajavien hallintojen vuoksi. Kehitysyhteistyöpiireissä tunnustetaankin, että hallinnolla on merkitystä avun tuloksellisuuteen. Hyvä hallinto on entistä useammin yhtenä avun tavoitteista.
Ongelmana on kuitenkin ollut hyvän hallinnon ymmärtäminen teknisenä, ei poliittisena asiana. Kehitysyhteistyössä hyvä hallinto onkin suositumpi termi kuin demokratia, eikä poliittisten instituutioiden ole nähty – tai haluttu nähdä – olevan avainasemassa hallinnon kehittämisessä. Hallinnon tehostamisen on toivottu johtavan parempaan tuloksellisuuteen kehityksessä, mutta valitettavasti se saattaa myös tarkoittaa senhetkisen hallinnon vahvistamista halutun kaltaisen hallinnon aikaansaamisen sijaan, jolloin osallistava demokratia ei kehity minnekään.
Lekvallin mukaan toimivat poliittiset puolueet, parlamentit ja äänestysprosessit ovat olennaisen tärkeitä tehokkaan kehityksen kannalta, mutta erityisesti puolueet saavat hyvin vähän huomiota kehitysyhteistyössä ja jopa hyvää hallintoa kehitettäessä. Syitä tähän on useita, eikä pienimmästä päästä ole haluttomuus sekaantua valtioiden sisäiseen politiikkaan kahdenkeskisissä neuvotteluissa, joissa kehitysyhteistyön suuntaviivoista usein päätetään. Puolueiden kanssa työskentely ei myöskään useimmiten ole avunantajien mukavuusalueella, kun taas kansalaisyhteiskunta nähdään monesti helpompana kumppanina. Ajatus siitä, että tehokkaita instituutioita tarvitaan kehitystä toteuttamaan, vaikuttaa usein teknisen hyvän hallinnon suosimiseen aidon demokratian kustannuksella. Toisaalta myös käytännön politiikassa kauppa, turvallisuus ja ulkopoliittiset suhteet menevät demokratian edelle kaikista hyvää tarkoittavista linjauksista ja ohjelmista huolimatta. IDEAn julkaisu kuitenkin painottaa erityisesti sitä, että yksi vaikuttavista tekijöistä on sitkeästi pintansa pitävä ”kehitys ensin” –ajattelu, jonka puolestapuhujat ovat saaneet uutta pontta Kiinan esimerkkiin vetoamalla.
Useissa kehitysapua vastaanottavissa maissa monet demokratian tunnusmerkeistä, kuten vaalit ja tärkeimmät poliittiset instituutiot sekä kansalaisten poliittiset oikeudet ovat olemassa, ainakin paperilla. Hyvin usein vaalit eivät kuitenkaan ole tasapuoliset, instituutioita ei kunnioiteta ja kansalaisten oikeuksien ja median vapauden polkeminen on arkipäivää. Lekvall kritisoikin avunantajien taipumusta vähätellä näitä ongelmia ja niiden vaikutuksia avun tuloksellisuuteen. Julkaisu alleviivaa, että kehitysyhteistyön onnistumisen näkökulmasta on välttämätöntä ymmärtää, miten valtaa ja valtion resursseja käytetään vallan ylläpitämiseen ja kapean eliitin etujen turvaamiseen kansalaisten hyvinvoinnin kustannuksella. Avunantajien tulisi ottaa huomioon riski, että avun suuntaaminen epädemokraattisille hallinnoille ylläpitää toimimatonta, sortavaa järjestelmää. Lekvall peräänkuuluttaakin entistä huolellisempaa analyysiä avun yhteiskunnallisista vaikutuksista politiikan ja demokratian näkökulmasta sekä entistä suurempaa painoarvoa syvälle demokratialle, jossa kansalaisilla on aidosti tasavertaiset mahdollisuudet osallistua heitä koskevaan päätöksentekoon.
Paljon puhetta, vähän demokratiatukea
Siitä huolimatta, että hallinnon on tunnustettu olevan merkittävä tekijä kehityksessä, että demokratia yhä useammin mainitaan avunantajien periaatteissa ja ohjelmissa, että kansalaisten osallistuminen päätöksentekoon on todettu tärkeäksi kehitystavoitteiden saavuttamiseksi, demokratiatuen osuus kehitysyhteistyössä on edelleen marginaalinen. Hyvän hallinnon tukemiseen on osoitettu kymmenisen prosenttia kaikesta kehitysavusta, mutta suurin osa tästä menee kuitenkin julkisen hallinnon tehokkuuden kehittämiseen hallinnon edustavuuden tai osallistavuuden vahvistamisen sijaan. Se pieni osa kakkua, joka jää jäljelle, jakautuu esimerkiksi kansalaisyhteiskunnan, median ja lainsäädännön tukemisen kesken. Poliittiset puolueet, jotka toimivat kansalaisten edustajina ja tuovat kansalaisten tarpeita ja toiveita poliittiseen päätöksentekoon, ovat pahnanpohjimmaisina saaden alle prosentin kaikesta kehitysyhteistyöhön osoitetuista tuesta.
Development First, Democracy Later? –julkaisu on luettavissa International IDEAn sivuilla.